农村留守问题_RURAL STUDIES OF CHINA

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　　【摘要】为农村留守儿童的权与发展权，国家应建立农村留守儿童社会保障制度，并至少涵盖基本生活、、教育、医疗四个领域。作为农村留守儿童社会保障制度构建与实施的支柱，国家应以适度国家观为，以国民连带为基础，遵循需求原则，努力推进制度的化，完善机构设置，保障资金筹措，协调不同机构关系。
　　【关键词】农村留守儿童；社会保障；国家责任
　　为农村留守儿童的权与发展权，中国应建立涵盖基本生活、、教育和医疗四个领域的农村留守儿童社会保障制度。社会保障有社会保险、社会福利、社会救助三种基本形式。拟建立社会保险的事项至少应满足两个条件之一：其一，资金筹集至保险金领取的时间间隔比较长；其二，受保人领取保险金的频次与数量不确定。农村留守儿童的医疗事项符合第二个条件，中国故而建立了涵盖农村留守儿童的新型农村合作医疗保险（下文简称“新农合”）。当然，还可建立农村留守儿童医疗福利和医疗救助制度。由于基本生活、、教育三类事项不符合建立社会保险的任一条件，只能通过社会福利（基本生活福利、福利、教育福利）和社会救助（基本生活救助、救助、教育救助）的形式为农村留守儿童提供保障。中国农村留守儿童社会保障制度的体系尚未形成，而国家又是制度构建的决定性因素，所以，本文拟就农村留守儿童社会保障制度中的国家责任进行探讨。
　　一、国家责任的变迁：从消极到适度
　　有关国家的儿童保障责任的认识，近代以来经历了三个阶段及两次变迁。
　　第一阶段：消极国家观。古典主义者认为，可以充分激发每个人的创造力，所有人都能解决自己的生活问题；现实中的生活问题是个人不努力的结果。亚当·斯密说，每个人都是在利己心的驱动下活动的，如果每个人充分地开展经济活动，“看不见的”就会引导他们富庶的道{1}24。李嘉图、马尔萨斯、萨伊等人认为，国家救助无依无靠儿童、生活困难成年人的济贫行为不是使穷者富而是使富者穷{2}18。斯宾塞指出，制定“济贫法”超出了国家的职能范围，它使民质下降和社会退步{3}469。所以，在儿童保障责任方面，古典主义者持消极国家观。他们主张国家主要关心的负面福利（防范外敌和遏制内部冲突）而非正面福利（救济穷人、干预经济、防灾救灾等）{4}36-62；或者说，“除了财产之外，没有其他目的”{5}58。
　　第二阶段：积极国家观。垄断资本主义的社会经济问题导致了积极国家观的产生。人们发现，儿童等的问题没有因消极国家观而减少，反而日益严重。并由此认识到，国家干预经济生活是国家责任的题中应有之义；国家应建立起一套社会保障制度，对孤儿、弃儿、伤残人、年老劳动能力者、失业者、贫困者等提供社会救济。{6}155，159庇古的分配增加社会福利理论{7}108及凯恩斯的国家干预经济理论{8}13为建立儿童社会保障制度提供了经济学依据。美国的州与20世纪初就比较深入地介入到儿童福利领域，而且1935年的美国《社会保障法》专门设置了失依儿童家庭资助条款。{9}64， 70二战之后，欧洲发达国家特别是西北欧国家，建立了资助的完备的儿童社会保障制度。
　　第三阶段：适度国家观。20世纪70年代的经济危机使人们重新审视传统儿童社会保障制度中的国家责任。传统制度中的强势国家有力地了儿童的权与发展权，但也了自治的积极性，了市场竞争的功能，降低了社会效率。哈贝马斯等现代市民社会研究者提出的“国家—市场—社会”三元理论{10}35，{11}206，214，{12}、多元主义者主张的国家并非唯一的“人格者”和“主权者”的观点{13}6-20及治理理论的公共事务参与者包括但不限于的见解{14}21，都为现代儿童社会保障制度中国家责任的转型提供了重要支持。也就是说，尽管国家是现代儿童社会保障制度的主要责任承担者，但却不是唯一的责任者，市场领域、社会领域的诸多主体也应发挥积极作用。
　　二、国家责任的社会基础：国民连带的主导性
　　社会连带[1]是国家建立农村留守儿童社会保障制度的社会基础。社会连带是指个人、群体、组织相互间及各自内部间形成的相互渗透、相互依存的状态。尽管能够对农村留守儿童社会保障制度产生影响的社会连带类型很多，既有体现平等、互助的职业连带、家庭连带，又有彰显市场的竞争连带，还有突出国家强制性的国民连带。但支撑农村留守儿童社会保障制度的主要是国民连带。
　　国民连带具有不同于职业连带、家庭连带的优势。国民连带是基于一国的强力而在全体国民间形成的社会关联。其主要特点有：其一，国民连带以国家机构或准国家机构为依托。各级国家机构和准国家机构遍布全国、等级清晰、组织严密、保障充分，是国民连带所依托的最有力的组织形式。准国家机构主要是指国家建立的公共利益、提供公共服务的事业单位、社会团体、民办非企业单位。其二，国民连带覆盖全体国民。其三，国民连带由国家强制力作保障。由于上述特征，国民连带可以支持全国范围内的经济、动员。职业连带是指因为工作而在劳动者之间、劳动者与用人单位、相关国家机构之间形成的关联，家庭连带则是因婚姻、血缘、收养而在家庭间形成的关联。相对于国民连带，职业连带、家庭连带都有特定的覆盖范围，其对的依赖程度比较弱，国家所提供的强制力支持也比较有限。相应地，职业连带、家庭连带所支撑的经济、动员范围也比较窄。
　　国民连带决定着农村留守儿童社会保障的制度框架。首先，国民连带决定着农村留守儿童社会保障制度的性。性包括被认同性与律性两个方面。{15}47国家如果要保障农村留守儿童的权与发展权，农村留守儿童社会保障制度必须取得公共意志的认可并上升为法律，而这需要通过国民连带网络的实现。其基本程序为：农村留守儿童问题依托连带网形成社会，与代表连带网把传输到国家决策机构，最后依照程序形成决定并转换为法律。其次，农村留守儿童社会保障制度的实施机构必须依托国民连带。无论是管理机构、经办机构，还是监督机构的设置及其人员安排，皆需获得认可和国家支持。因此，需要借助基于国民连带网的公共决策。第三，保障资金的筹集离不开国民连带。农村留守儿童社会保障制度的资金基本都来自公共财政，而公共财政则是通过以相应国家机构为连接点的税收连带网、投资收益连带网、服务收费连带网实现的。总之，国民连带对作为农村留守儿童社会保障制度框架性要素的制度性、制度机构、制度资金的影响具有主导性。
　　在农村留守儿童社会保障制度中，国民连带的作用与国家责任具有内在一致性。国民连带的实质是以国家为中心的全民性连带。国民连带是国家联系全体国民的纽带，是国志上升为国家责任的通道。因此，农村留守儿童社会保障制度中国民连带的主导性为突出国家责任提供了有力保障。
　　三、国家责任的实施原则：需求的优先性
　　现代社会保障制度一般都同时两个本质上相冲突的重要原则——公平原则与需求原则，但公平原则在农村留守儿童社会保障制度中的作用空间极小。最能体现公平原则的社会保障形式是社会保险，而中国农村留守儿童社会保障事务中只有医疗保障能够采用社会保险。涵盖农村留守儿童的中国“新农合”制度采用的不是个人账户，而是极有限地体现公平原则的统筹账户。
　　国家对农村留守儿童社会保障的制度安排主要遵循需求原则。需求原则的实质在于，农村留守儿童社会保障制度应使每个农村留守儿童享有社会所认可的应有的生活水准。该原则是最能体现人的内在价值、最能区分人与动物的规则。因为依照该原则，无论收入、出身、职业、性别、民族，都能保障其过上应有的生活。监护人的外出使得农村留守儿童面临较一般农村儿童更多的与发展风险。负有义务的有责任依托社会保障制度让农村留守儿童体面地生活与发展。毕竟，国家行动的目的就是各种{16}205。主要借助体现需求原则的社会救助与社会福利制度实施对农村留守儿童的保障责任。依照社会福利与社会救助制度，承担全部资金责任，农村留守儿童不需缴纳任何费用就可获得必要保障，此即“依照需要提供保障”。只是，社会救助与社会福利制度满足农村留守儿童“需求”的程度不同。社会救助制度满足的是差别性需求，旨在保障农村留守儿童享有体面所需的最低生活水准。社会福利制度满足的是一致性需求，旨在保障农村留守儿童过上高质量的生活。
　　在农村留守儿童社会保障制度中，相对于公平原则，需求原则与国家责任更具契合性。公平责任要求的义务对应性必然意味着父母等监护人要承担更多的责任，国家则要使自己的责任保持在合理的限度之内。也就是说，虽然公平责任的贯彻要有国家责任作保障，国家仍然对制度起着支撑作用，但国家为农村留守儿童承担的责任却相对比较少。需求责任则主要考虑农村留守儿童的正常需要，不论制度的设计和实施，还是所需资金的筹集，几乎全由承担。国家责任是需求原则实现的基础；没有国家责任，需求原则就无法实现。总之，需求原则就意味着国家责任的基础性。
　　四、国家责任的制度安排：的基础性
　　由于儿童社会保障制度中的国家责任已由消极国家观经由积极国家观发展至合理国家观，企业、事业单位、社会团体、个人等因而也可成为农村留守儿童社会保障事务的参与者，即，国家不再是事务的全面承担者。尽管如此，国家仍然是中国农村留守儿童社会保障制度的基础，特别是，国家应在制度构建的基本方面承担主要责任。
　　（一）制责任
　　化是保障制度绩效的重要条件。制度是人为设计的、塑造人们互动关系的约束，有正式与非正式之分。{17}3-4非正式制度或尚非法律的正式制度转换成法律规范（即化）后就具有性。一则，化可增强制度的确定性、强制性，并能给人们带来更稳定的预期。二则，化也可增强制度的性。性取决于合与性。合是制度性的内在依据，性则是制度性的外在依托。不过，由于性往往以制度的合为前提，因而化在形式和实质上都增强了制度的性。综上，人们的稳定预期及得以强化的合皆使制度更易获得广泛认可，制度的可实施性也更强，制度绩效也会显著增加。
　　中国农村留守儿童社会保障制度的化程度比较低。其一，缺乏系统的法律规范配置。中国尚没有农村留守儿童社会保障基本法，与农村留守儿童社会保障关系最密切的《未成年人保》有针对性的内容仅一条，《义务教育法》也未就农村留守儿童的教育问题作出特别；尽管较多的相关法律规范散见于部分省级和市级地方法规[2]之中，但条文少而简单，可实施性差。不仅农村留守儿童社会保障制度没有形成整体性的法律体系，且该制度所涉及的基本生活、、教育、医疗等领域各自的法律框架也尚未成形。其二，现有法律的等级低。农村留守儿童社会保障的法律规范不仅数量少，而且大都分布于地方法规之中。相对于国家最高立法机关及最高行政机关立法，地方法规不仅权威不够，而且容易产生显性和隐性的法律冲突，法律实施效果不好。
　　因此，应当依托国家提高农村留守儿童社会保障制度的化程度。使乡村传统文化受到否定、歧视。在制度上进行探讨,寻求制度变革之道是必要的,但我们更应该关注乡村文化问题,从乡村文化重建入手,寻求从根本上解决包括留守儿童在内的乡村儿童的健康成长问题。乡村文化是农民生活意义与价值的来源。如果农民的伦理价值体系无法支撑日常生活,社会以及农民尤其是新一代受过教育的农民无法认同乡村文化,就无法建设乡村文化。因此,“开展适合农民需要的文化活动,让农民可以在自己的生活中重建人生的价值和生活的意义,就极其重要”⑧。具体到留守儿童成长的文化,我们认为需要从以下几点入手。
　　首先,要建设乡村公共文化,发展集体主义,孕育乡村少年儿童的文化生命。既然农村集体、合作及被现代性因素所“解构”和是导致留守儿童问题凸显的重要原因,那么,我们必须重塑农民的互助,以消解农村社会发展过程中出现的“空心化”现象,遏止人与人之间的“功利化”、“原子化”和“疏离化”过度膨胀之势,以此入手解决留守儿童的养育和教育问题。
　　乡村社会的公共文化对村落共同体而言意义重大,公共文化娱乐活动,不仅仅提供村民以娱乐享受,更重要的在于其可以增强村庄社区的整合和凝聚力,培养集体情感,给乡村少年儿童以积极健康的文化空间和成长。但是长期以来,只注重送文化下乡,很少注重挖掘、开发和优秀的农村民间文化,更不注重先进文化与优秀民间文化的对接、融合,因而没能很好地培育出具有深厚土壤和根基的新农村文化形式,导致农村公共文化的式微。⑨送文化下乡的背后逻辑为:一是认定农村文化贫困,需要从外“输入”文化;二是认定农村文化是一种落后的文化,需要输入“先进的”文化对它进行“”。但是,实践告诉我们这种“只输入,不培育”的农村文化工作形式往往事与愿违。实际上,某些传统的公共活动有助于农民形成集体主义。这种从外植入的集体主义由于没有很好地与优秀的农村传统公共形式相对接、相融合,单靠国家力量从外面强制“嵌入”农村社会,难以在农村社会这块沃土中植根、发育、开花、结果,是一种“无根”的文化。⑩因此,我们必须遵从地方性知识,结合乡村文化的现状与农民自身的需求及资源条件,准确定位乡村文化建设的目标,合理有序地推进,以促进文明乡村文化的衰落与留守儿童的困境的乡村文化生活共同体的建设,吸引一批有理想、有志向的年轻人回归农村、建设农村,增加乡村生活的内涵,减少、等文化对留守儿童的。更为主要的是,不应忘记乡村文化的整体建设,如村民组织的建设、乡村图书馆的建设、传统乡村文化形式的发掘和引导等。
　　其次,重建乡村认同,让留守儿童成为有“根”之人。乡村社会边缘化是少年儿童乡村认同感缺失的原因,而少年儿童乡村认同感的缺失会进一步加剧乡村社会的边缘化,使乡村精英不可地输送到城市,城市不可避免地着乡村的人力资源。因此,必须从重建乡村作为社会有机体存在的入手,培植少年儿童的归属感和认同感。只有为年轻一代营造这样的家园,培育这样的生命存在之“根”,农村少年儿童才能获得情感与意识的全面孕育,才能真实地生活在他们所栖居的乡村之中,亲近他们当活的世界,而不是生活在对未来走出农门的想象之中。当然,乡村认同的建立绝不是一个简单的问题,它需要整个社会以及对现代化想象的转变。在以求富裕作为整个社会基本姿态、以城市化等同于现代化的基本追求为背景的文化想象之中,乡村的边缘化是无可的。所以,在市场、现代性霸权、庸俗文化的局势下能不能重建乡土文化,能不能重建乡村认同,如何重建乡土文化和乡村认同,是问题的关键。有学者提出,超越功利化、获得性的文化价值观,“重建一种更加合理的文化价值观”○11,是乡村文化重建的前提,这常有见地的。这种更加合理的文化价值观是什么呢?我们认为应当是一种以人与自然和谐、个性发展为旨趣的文化价值观,而不仅仅是追逐物质生活享受的文化价值观。唯有这样一种文化价值观才会尊重文化多样性,摒弃文化,正确看待乡村文化的价值和意义。当我们逐步、树立一种以、和谐、、的富足重于物质的享受为基本的方式时,乡村才可能作为的文化品格进入现代化的视野之中。但是,以城市文明为代表的功用性、获得性文化价值观有其存在的合和历史的必然性,超越它的根据何在呢?我们认为,人除了物质享受的追求外,还应有更高的追求,比如爱、尊重、实现等。这些高层次的需求是人们超越功用性、获得性文化价值观的动力。当然,首要的条件是人们基本需要得到满足。在人们还吃不饱、穿不暖的情况下,又哪里会想到乡村文化有什么珍贵的价值呢?这就需要在扶持、促进社会公平方面有所作为,使城乡居民的基本得到同样的保障。另外,正确的文化价值观不是自动产生的,它需要引导。我们既要引导乡村人自己对自身文化的珍视,又要引导整个社会对乡村文化价值的重视。因为一种文化价值观的确立,既需要置身其中的人们的认同,更需要与其相联系的人们的他者认同。“要激活乡村社会的文化想象,则需要整个社会现代化想象的重建。”○12
　　第三,乡村学校教育,强化其对乡村文化的“和培育”功能。如果说乡村文化的荒漠化是一个短时期无法改变的事实,那么,对于乡村少年儿童而言,在这荒漠之中唯一的指望就是学校教育。乡村学校教育主要肩负的当然是传授现代社会主流科学文化知识,使学习者适应主流社会生活,并通过筛选和分配实现向上的社会流动的功能,但是也绝不能忽视学校教育与乡村社会、乡村文化的联系。学校教育在乡村少年儿童的知识视界的同时,应扩大教学内容与乡村生活经验之间的融合,充分地引导乡村孩子理解乡村世界,以更多责任、更多爱心担当乡村文化虚化后全面促进乡村少年成长的保姆。建立寄宿制学校,制定针对留守儿童的安全、学习、品行、心理和生活等问题的管理办法,为留守儿童开展心理健康教育与,其目的都是为了乡村少年儿童的健全发展(包括情感、态度、价值观的培育)。但是这些还远远不够,只有乡村教育中的乡村文化意蕴得到,乡村少年儿童才能充满自信地汲取乡村文化的积极因素,抵制现代教育、城市教育当中的消极因素,健康、快乐地成长。
　　第四,统筹城乡发展,让乡村儿童享受公平的待遇。乡村文化的边缘化是“晚发外生型”国家现代化过程中出现的一个历史现象,也是一个巨大“陷阱”。国家把推进现代化的重点放在城市,为了配合城市的社会经济发展,发展出一套与之相应的行为方式、制度等文化价值体系。在城市高速发展和集聚、吸纳农村资源的过程中,农村的文化体系不断被边缘化。当前,城乡协调发展是解决留守儿童问题的治本之策。大批农村青壮年外出打工造成的农村社会人口结构“空心化”并非是一个短暂现象,所以对留守儿童问题的关注是必要的,且有重要的现实意义。但是,面对留守作为留守儿童一种动态的、过渡性的和生活方式,以新农村建设为契机来重构农村社会独特的村落文化、家族制度、社会关系系统,一定程度上能够有效化解留守带来的孤独、亲子关系缺失的负面影响。要实现优秀民族文化资源和发展当代乡村文化的双重目标,必须充分发挥和社会两方面的积极性,形成合力。通过公共财政的政策和利益导向,吸引社会力量参与,实现公共财政投入和社会参与热情在乡村优秀文化资源和开发平台上的有机结合,改善当代乡村文化的状况。更为主要的是要加速城市化进程。从城市化视角看待留守儿童问题是把留守儿童问题的形成归因于城市化和现代化进程的代价,由此提出的解决途径便是加速中国的城市化和现代化进程。尽管这种视角究其实质是一种消极主义思想,因为它将留守儿童问题的出现归结为城市化过程中不可避免的环节,事实上也就为留守儿童问题的当前现实提供了一种必然性的解释和论证。但是,城市化的推进在当前确实是一条现实的道。因此,必须进行制度创新,尽快目前这种落后的户籍管理制度,切实给予农民工与市民同等的“国民待遇”,让他们享受与市民同等的,承担与市民同等的义务,提高他们的待遇,改善他们的工作与生活条件,甚至使农民工实现永久性迁移。只有这样,才能为农民工将孩子带在身边学习和生活,完成对子女应尽的责任和义务创造条件,让留守儿童不再留守。
　　小结
　　留守儿童问题不仅仅是一个涉及儿童身心发展的现实问题,而且是一个涉及教育机会平等的问题,涉及中国农村发展甚至整个社会的稳定与发展的问题。目前,对于农村儿童的“留守”究竟会对他们自身以及中国未来的社会结构造成何种影响,还难下。但无论如何,由于这些儿童是未来农村的主要人口,也是向城市迁移的主要人口,他们的今天关乎着未来社会和文化秩序的构造。
　　当前,学界急需厘清的问题是,所谓的留守儿童“问题”,哪些是这个群体所独有的,哪些是整个农村儿童共同面临的?已有绝大多数关于留守儿童的研究所得出的结论是负面的,都是基于这样一个趋同的假设,即无论是留守儿童的社会化过程还是身心发展、人身安全,父母一方或双方外出务工定会造成家庭教育的断裂,情感支持的不足,对儿童的日常生活、家庭教育、行为发展、社会交往等方面均带来不利影响。现实的情况到底如何呢?如果是负面影响,其程度如何?有没有积极的作用,如有,主要表现在哪些方面?以上诸类问题,亟待学界进行系统而全面的研究。
　　从文化角度看,乡土重建与协调城乡发展(潜在的主旨实际上是移植城市文明)在某种意义上是体现出根本性的张力和冲突的,而如何化解这些张力和冲突,不仅是理论的问题,更是决策者和实践者亟待研究的重要问题。因此,如何在营造儿童优良文化的实践中充分保留乡土文化精髓的延续性和乡土品质的自主性,是今后研究的重点方向。
　　从结构和制度视角看,缺少群众参与性的文化组织及相应的动员机制,无疑是目前乡村文化建设的内在缺陷。当原本集生产、生活与娱乐为一体的村庄失去了健康的文化作为支撑时,培育这个基础的核心着力点就在于,培育群众参与性村庄文化生活的组织与动员机制。在实践层面,如何培育这种组织和动员机制也是我们今后研究的重点方向。

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