刘东超：习依国思想对行政文化建设的意义

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　　[摘 要]习同志依国思想为当代中国行政文化建设确立了的基本原则，有力地推动着中国建成全面意义的型行政文化。党的十八届四中全会对依国进行了全面部署。原则可以借助行政文化的培育和扩散到整个社会，推动整个社会的化进程。
　　[关键词]习；依国思想；行政文化；四中会会
　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A
　　正如企业、地域、学校都有自己的文化，行政机构也有自己的文化。所谓行政文化，指的是行政机构共同遵守的价值标准、制度规范、风俗习惯及基于此的行为方式 ，一般是经过机构内外多种因素长期互相作用、共同汇聚而成，并且能够持续地向前演进。行政文化深刻地影响着行政机构功能的发挥，深刻影响着其在社会心目中的形象。因此，建立积极奋进、健康阳光、和谐的行政文化是相当必要的。
　　行政文化建设是一个复杂的系统工程，受到社会生活和国家治理中多种因素的影响。在近现代历史条件下，法律思想和法律制度是其中最为重要的制约因素。这是因为人类文明进化到今天，法制成为最为普同也最为有力的社会规则，其基础使其成为不可的规制力量。也正因此，研究法律思想和法律制度与行政文化建设的关系值得多方探讨、全面考察。
　　以来，在继承前几代领导集体工作的基础上，以习同志为总的新一代在依国领域持续推进、奋力开拓，在理论和实践领域取得了许多新的进展，尤其是党的四中全会对依国进行了全面部署，对我国行政文化建设产生了深远的影响。在此，结合对四中全会的学习，我们考察习同志依国思想对于我国当代行政文化建设和发展的重大指导意义。
　　一、习依国思想为行政文化建设提供了的总体原则
　　随着我国工作的大规模推扩，行政文化建设在自觉和不自觉间深刻受到法律的制约和渗透。习同志以开阔的眼界、准确的力度来把控国家建设的总体进程和宏观原则。他指出：我们要“全面推进科学立法、严格执法、司法、全民守法，依国、依法执政、依法行政共同推进，国家、、社会一体建设，不断开创依国新局面”[1]。这里他谈到相互渗透、相互促进的三个层面：依国、依法执政、依法行政三大工作共同推进，国家、、社会三大领域一体建设，科学立法、严格执法、司法和全民守法四大环节全面前行。这是具有深远历史意义的考量和安排，这是对国家制度体系的整体设计。这一设计在党的十八届四中全会上得到全面肯定，写入全体会议公报和《中央关于全面推进依国若干重大问题的决定》。
　　这一设计落实到行政文化建设中可以着眼于国家、党和三个领域的工作。在国家层面上，要严格按照的行动，全面建设社会主义国家。在党的层面上，也要严格按照和相关法律开展工作，不能超越法律的来运行，党的领导也要依靠社会主义来进行。在的层面上，要严格按照各种法律甚至非常具体的法规活动，“加快建设职能科学、权责、执法严明、公开、廉洁高效、守法诚信的”。[2]这就是对三个领域的行政文化建设的总体要求。具体说来，在这三个活动领域中，要成为基本的价值准则和心理习惯，其他制度和规范都要遵照它来制订。这样，各个部门和机关的运行和风气都要按照法律的指挥棒来运转，各个的和职责都得到法律法规的明确，其行动也严格依照法律来进行。尤其是一些领导也不能打破法律法规的，既包括在重大的行政工作中，也包括微小的业余活动中。这就会使我国历史上长期存在的具有色彩的行政文化发生根本性的转变，为主导的行政文化得到全面确立，以前党政机关中存在过的少数现象也能真正消退。这是自以来我国行政文化步步化达到的一个难得的高度和层次。
　　二、习依国思想为行政文化建设指明了的内外框架
　　行政文化的建设并不仅是行政机构内部的事，还涉及广阔的社会领域。简单地看，行政文化是在行政机构内部发挥作用，但它既深刻受到外部社会的影响，同时也会在相当程度上影响到社会。社会生活中的许多风气、习惯、会自觉不自觉地渗入行政文化，由于行政机构在社会生活中的重要作用甚至支配地位，行政文化也会甚强地扩散到社会生活中去。因此，行政文化的建设框架包括内部框架和外部框架两个部分。外部框架指的是与社会的关系原则，内部框架指的是行政文化自身的基本原则。这样，行政文化的建设主要是以内部建设为主，但也要关注外部的建设。对此，习同志关于依国的部分讲话中对这两个方面都有明确涉及。
　　他指出：“我们要在全社会加强宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和工作人员的意识和法制观念，社会主义，努力培育社会主义文化，让家喻户晓，在全社会形成尊法守法用法的良好氛围。”[3]又指出：“要加强和法律实施，社会主义法制的统一、、权威，形们不愿违法、不能违法、不敢违法的，做到有法必依、执法必严、违法必究。”[4]这里，他从社会氛围和社会两个方面谈到社会化的问题。在现实生活中，这二者重合面非常之大，虽然在理论表达上区别还是较为明显。这二者就构成行政文化建设的整体外部状况。在这个外部状况中如果建立了主导的法制规范，在行政文化的建设过程中就可较为容易地形成法制的主导作用，型的行政文化就可以自然而然地形成。反之，如果整个外部的意识较为淡漠，法制的现象比比皆是，这既说明这个社会的行政文化具有反、逆的特点，也意味着其依法建设的难度较大。因此，习同志强调在广阔的社会生活中加强建设，强调每个社会意识的养成，四中全会也强调“使全体人民都成为社会主义的崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”[5]，这对行政文化建设的现实推动意义很大。
　　习指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，公共利益、人益和社会秩序。”[6]他最近又指出：“要深入推进依法行政，加快建设。各级行政机关必须依法履行职责，职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的。”[7]这里他对的看法也可视为行政文化建设的内部原则。这就要求行政机关在行政文化建设中将带头执法放到首位，将自己作为法律法规的真正体现者。不仅自己要避免各种违法现象的出现，而且要成为社会生活中守法的引导力量。在我国目前的条件下，行政机关尤其要注意在视野中履行自己好的法律职责，保持好自己的守法形象。这并不是作作样子的问题，而是要使法律成为机关文化的根本规约力量，成为判断美丑的根本标准，成为每个自觉自愿的行为模式。这里，“职责必须为、法无授权不可为”可以成为型行政文化的边界原则，它说明了行政机关和行政人员该干什么、不该干什么，可以成为深入行政人员心灵深处的一种职业意识。这句话可以视作当代中国行政文化建设的内部原则，它从肯定和否定两个方面确立了的根本规范力量。
　　三、习依国思想为行政文化建设指明了的思维方式
　　思维方式是人们思想活动的基本程序，深刻制约着人们的语言和行动，影响着人们看待事物的角度、方式和方法。在行政文化的建设中，思维方式的作用相当巨大。大体上来说，主要有和两种思维方式。前者围绕着人对人的依附作用来展开，后者围绕着法律及其施行来展开。习同志特别强调要运用的思维方式。他说：“各级领导机关和领导干部要提高运用思维和方式的能力，努力以凝聚共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”[8]值得注意的是，党的十八届三中全会通过的决定也再次强调思维方式的功能：“依理，加强保障，运用思维和方式化解社会矛盾。”[9]
　　由于思维方式需要长期培养和锻炼才能形成，需要持久实践和操作才能在心理机制中积淀下来，所以它有一个较长时间的养成过程，对此我们应该具备一个清晰的时间意识。在行政文化建设过程中，首先应该有意识地培养思维方式，让人们的思维按照法律原则展开。其次通过思维方式的培养来促进行政文化的化。这二者本身就是一个二而一、一而二的过程。有必要说明的是，清晰的意识有利于某种思维定势的形成，所以加强法律知识的宣传和学习极为必要，因为具备相关知识是形成这种知识意识的基础。
　　思维的一个重要特点是敢于对违规违法的说“不”。这在开始形成阶段或者个人身上也许有一定难度，但只要思维之“闸”，将会越来越通畅地成为主导的思维方式。而一旦一个机关多数人遵循这种思维方式，这个机关的现象将大大减少并最终将完全消失，这个机关的型行政文化将会全面形成。
　　四、习依国思想为行政文化建设中处理党、法关系提供了明确指导
　　在当代中国生活中有两个相当宏观的重要问题需要处理好，那就是中国和法律的关系问题及和法律的关系问题。这是涉及中国事业的重大课题。对于这两个问题，不同的有不同的思考，其中有些回答差异相当之大。在行政文化建设中，对于这两个问题也必须要给予正确的、有效的处理，本文第四、五部分谈一下这两个问题。
　　党和法的关系既涉及我国架构的一些基本原则，也涉及到现实工作中的一些具体操作程序。习指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依事就是执行党的政策。党既领导人民制定法律，也领导人民执行法律，党自身必须在法律范围内活动，做到党领导立法、执法、带头守法。”[10]四中全会也强调指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义最根本的。把党的领导贯彻到依国全过程和各方面，是我国社会主义建设的一条基本经验。”[11]这里在相当根本的层面上说明了党和法的关系。其中至少有非常重要的三个。一是“社会主义必须党的领导”[12]。二是党的政策和我国法律存在着本质的一致性。三是党必须在法律范围内活动。
　　具体说来，中国是我国最广大人民根本利益的代表，我们的法律也是最广大人益的反映和，因此，党的政策和法律统一在人民根本利益上，共同反映出了人民的根本意志。在这一根本点上没有什么分歧和差别，二者是完全保持一致的。也正因此，党才可以领导立法、执法、带头守法。但是，在具体的操作程序和制度安排上，达到二者的合一还需要有效设计和准确掌控。在行政文化建设中需要关注三问题：一是关注党的政策对国家法律的先导作用，党的领导对依国的保障作用。这就要求行政文化建设中贯彻党的领导这一本质要求。二是关注党的政策为法律的程序过程。这就要求行政文化建设中注意合规的程序性。三是关注党的活动以法律为限。这就要求在行政文化建设中保持清晰的边界感和约束力。应该承认，这些问题在我国行政文化建设和行政工作中还是存在不同看法或某些困惑的。对此，习指出：“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过程序成为国家机关的领导人员，善于通过国家机关实施党对国家和社会的领导，善于运用集中制原则党和国家权威、全党全国团结统一。”[13]这里的“善于”指的是在党的意志和法律之间、党的领导和之间拿捏和调控的艺术，其前提是对人民根本利益的全面把握，对党的意志的深入理解，对法律法规的掌握和熟稔。因此，这“四个善于”既是对于法律的严格遵守，也涉及到党的工作的巧妙、高效，这样才能达到高超艺术和现实规范的有机统一。值得注意的是，最后一个“善于”讲的是“运用集中制原则党和国家权威、全党全国团结统一”，也就是说在党和法关系中还有个意志统一问题和内部的统一问题。这就可以使我们对问题的理解更为深入和具体。这里的两个“统一问题”是三个“善于”的基础工作。
　　五、习依国思想为行政文化建设中处理政、法关系提供了明确指导
　　如第二部分所论，习多次谈到和之间的关系，强调严格守法的应然性和必然性。由于“我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行规都是由行政机关执行的。”[14]依法行政对于法律实施具有巨大的意义。四中全会再次指出要在党的领导下加快的建设，强调要推进机构、职能、权限、程序、责任化，推行清单制度。这实际上也对行政文化建设提出了明确要求，必须全面配治的建设工作。
　　为了更好地适应社会主义市场经济的发展，职能转变一直是一个重要的工作。这和之间的关系也需要厘清。习说：“职能转变到哪一步，建设就要跟进到哪一步。要发挥对转变职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变职能已经取得的，引导和推动转变职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变职能扫除障碍。只有让人民监督、让在阳光下运行，做到依法行政，才能更好把职能转变过来。要推进建设，用制度管权管事管人，完善政务公开制度，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。”[15]这些表述对于行政文化建设也富有意义。在建立符合职能转变方向的行政文化的过程中，借律变迁的力量非常关键。新的法律的制订实施可以促成新的行政文化内容的出现，旧的法律的废止可以“带走”陈旧的和做法。在这个转变过程中，在行政机关内部建立一种符合新的市场状态的刚性规范同时形成尊重它的风气，形成一种部分监管、增加公共服务的风气，形成一种相信社会、相信市场、允许其发展的观念和风气，形成依规而不是依人的价值，形成违法违规必被追究的氛围和群体态度。这样一种行政文化就是型的行政文化。这种行政文化的重要特征就是制度的刚性。而这一制度之所以达到刚性，就是因为它宣示在透明的阳光下，早已经为百姓所知。所以它可以在领导和个别意见之上发挥作用，可以长期而非短暂地发挥作用。
　　习同志曾经谈到要把依国作为党领导人民治理国家的基本方略，把作为理政的基本方式[16]。党的十八届四中全会也指出：“依国，是和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”[17]。这就为当代中国行政文化建设确立了的基本原则，从而可以在中国中建成全面意义的型行政文化。这一原则也可以借助行政文化的培育和扩散到整个社会，从而推动整个社会的化进程。
　　参考文献
　　[1][4][6][8] 习在中央局第四次集体学习时强调依国依法执政依法行政共同推进国家社会一体建设 [EB/OL].

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